■ 社论

　　据中国政府网报道，李克强总理18日主持召开国务院常务会议，不仅讨论通过多个领域的新举措，其中还蕴藏着一个新变化——当天审议通过的一份文件末尾，新增加了一句话：“凡以前规定与本通知规定不一致的，按本通知规定执行。”

　　针对政府文件中存在的某些典型性问题，李克强总理已是多次表态：如对于“红头文件”越权代法现象，他明确要坚持权由法授、权责法定；对于“处长卡国务院通过的政策”的现象，国办曾专门下发通知，要求文件都须在会议结束后7个工作日内印发，有重大修改意见需协调的，须在10个工作日内印发。这次为新出台文件定“新规”，也是有的放矢。

　　毋庸置疑，无论是法规还是政府文件，都会有“新”与“旧”的承接转换过程。在我国的法律和行政法规中，末尾一般会有一句话，原某某法或原某某条例同时废止，这也体现了《立法法》中的“新法优于旧法”原则。此举也是对新旧法律效力关系的明确。遗憾的是，眼下很多政府文件却缺少这类表述，故现实中，红头文件“打架”现象尤为常见。

　　比如，几年前媒体就曾曝出“典型案例”：安徽某地国土局的文件竟出现三个版本，不仅年份相同批号相同，标题、盖章单位也一样，但格式与内容不同，甚至有的条款“相互打架”。这只是乱象之一斑，却也说明了对文件乱象全面规范的必要性。总理这次定“新规”，就是按法律标准来规范政府文件，是对“增量”文件进行规范。

　　得看到，在依法治国的大背景下，虽然很多公共事务应靠法律来规范，但因立法比较繁琐和滞后，而文件制定较高效、灵活，故各种文件今后仍将在政治、经济、社会生活中扮演重要角色。但很多政府文件尤其是一些地方文件，无论是在制订还是在出台环节，都不如立法或制定行政规章那么规范。这也导致“无论大小事都发‘红头文件’”、“只管发、不管收，出现烂尾”等乱象，而“新旧文件打架”是乱象中尤为突出的一点。

　　在此语境中，要消除“新旧文件打架”等乱象，政府自身发布“红头文件”来清理“红头文件”，固然有用，但更重要的，或许是将其纳入制度设计甚至立法的框架下，从制度、法律层面明确文件制定程序、新旧文件效力关系、文件落地督察机制等。

　　就拿文件制定程序而言，虽然各级政府都有相关规定，如“规范性文件制定程序”等，但因其效力层级太低，对“红头文件”滥发错发的现象震慑力有限。而在新旧文件的更替“迭代”上，总理这次之所以提出新文件出台旧文件自动废止，恰是因之前二者关系混乱。还有实际操作中，有些“红头文件”实施过程中也会走样，比如被处长“卡”。

　　因此，有必要在制度上乃至专门法规中，对这些予以明确，包括事前要经过人大及其常委会规范性文件备案审查，事中事后建立各级人大巡视检查机制，对本级政府内的“红头文件”进行常态性专项督察，以确保其落实效率，新文件出台旧文件自动废止应成“标配”等等。说到底，要让文件从制定到实施都能规范化操作，就该将文件关进制度、法律笼子，这样也能为有序清理提供依据。