近期，国家卫健委党组在《求是》刊文，表示要推动修订《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规。司法部在今年改革重点任务中也提及，要评估完善《传染病防治法》等法律。
这部“停更”多年的法律，再次面临大修可能。
2003年，SARS疫情暴露了当时《传染防治法》的不足，促使了2004年这部法律的修订。修订后的《传染病防治法》突出传染病预防和预警，完善了疫情报告、通报和公布制度，以及传染病暴发、流行时的控制措施等。
此后多年，这部法律经历了禽流感、MERS等疫情的考验，新冠疫情的暴发又令人看到了这部法律需要完善的方向。
从2019年12月31日湖北省武汉市卫健委首次通报新冠肺炎病例，截至3月25日11时50分，31个省份和新疆生产建设兵团累计确诊病例81850例。这一数据，已是非典的15倍。
这场被称为“新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”，再次挑战了《传染病防治法》。
疫情信息应何时发布，由谁发布？
“传染病预防制度是建立完善的传染病防治体系的关键和基础”，2004年4月2日，时任原卫生部常务副部长高强，在第十届全国人大常委会第八次会议上作关于《中华人民共和国传染病防治法(修订草案)》的说明时表示。
2004年的修订着重强调了传染病的预防和预警。其第十九条要求国家建立传染病预警制度，并授权国务院卫生行政部门和省级人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，并根据情况予以公布。
国家卫健委专家组中两位法律界人士之一、中国卫生法学会常务副会长、清华大学法学院教授王晨光认为，根据目前公开的信息，此次新冠疫情在疫情信息搜集、分析以及制度执行上暴露出一些问题，有些信息不能及时搜集上来，中间就脱节了。“从报道出来的情况看，最初的信息没有如实向专家组和盘托出，不当因素干预了信息的传输。”
南开大学法学院教授宋华琳提出，《传染病防治法》第十九条第二款规定“根据情况予以公布”不够清晰，建议修法时明确预警公布的情形，当出现特定传染病报告或累积到一定病例数量后，行政机关的裁量权应收缩，出于风险防范需要，必须公布预警。
1月27日，武汉市长周先旺在接受央视专访回应“瞒报”质疑时称，“对这次疫情，各方面对我们信息的披露是不满意的。对于披露不及时，希望大家理解，它是传染病，传染病有传染病防治法，要依法披露。作为地方政府，我获得信息之后，需要获得授权之后才能披露，这一点在当时不被理解。”
到底谁有权公布传染病疫情信息？周先旺的话一定程度上反映出传染病信息公布的两难。
根据《传染病防治法》第三十八条，传染病疫情信息公布权赋予国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门。国务院卫生行政部门可授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。
与《传染病防治法》相同位阶的《突发事件应对法》则将发布权限交由属地政府。中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮，曾参与起草《突发事件应对法》，他告诉新京报记者，《突发事件应对法》强调以属地为主，将重心放低，这样及时性就能够有所保证。
信息发布交由卫生行政部门还是属地政府，是各方争论焦点。
现行《传染病防治法》规定由卫生行政部门负责传染病信息的发布，北京大学法学院教授沈岿表示，实践中卫生行政部门是没有决定发布权的，当实际操作偏离立法目的，说明立法无法适应现实。
“卫生行政部门很难摆脱地方政府干预，卫生行政部门并非海关系统，并非垂直管理体系，地方依附性很强。试想，没有经过地方政府首肯，卫生行政部门能擅自发布重大疫情信息吗？”
要避免这一困境，沈岿认为，应该真正让地方政府负起责任，“一定不能让真正的决策者躲在暗影里，在法律上失去责任位置。”
宋华琳分析了信息发布背后绕不开的逻辑：信息与政治责任联系越紧密，歪曲信息的可能性越大。“组织会根据自己的利益、责任来解释信息，碰见问题愿意自己化解，不愿意向上报告，更不愿意向公众披露。这就造成问题萌芽时得不到注意，不得不注意、不得不公布时，情况已经发展到较为糟糕的状态。”
他建议，应该承认疾控机构的专业知识与判断余地，并依法赋予国家、省级疾控机构直接独立对外发布预警信息、发布疫情信息的权力。“这有助于更及时、准确地发布传染病预警，减少信息报告、沟通过程中的扭曲与失真。”
疫情信息发布权限是否应下放？
尽管发布权交由谁仍有争论，王晨光认为，至少发布权限节点应该下放。林鸿潮也谈到，《传染病防治法》一个总的问题就是决策节点设置过高。
根据《传染病防治法》，发出预警的主体要求是国家卫健委或省级政府，疫情发布则交由国家卫健委或省级卫健委，新发传染病病种列入法定目录权力交由国家卫健委。
“优点是可以掌握全局性的信息，也更为审慎。但同时也带来了信息扭曲和效率低下的弊端。”林鸿潮解释，信息传递经过节点太多，容易丢失、扭曲或是被筛选。比如疫情的第一声预警，经由区卫健委、市卫健委、省卫健委，同时也会经由区政府、市政府、省政府。只是到达省级，就要经过3个节点。
“经过的节点多，一定程度上也会创造‘机会’，在某个节点上组织者可能会出于某种动机，去掩盖这个信息，或者对信息做处理。”林鸿潮说。
在北大公共卫生学院教授吴明看来，下调疫情信息发布机构层级并不是“那么简单的一件事儿”，要综合考虑近期、远期影响，尤其是国家安全、公共安全、经济发展、社会稳定等因素，以及发布后社会的一系列反应。
“比如会出现什么风险？医疗资源挤兑、谣言四起，物资抢购……不是随随便便任何一个地方、任何一个部门说发布就能发布的。需要统筹考虑很多因素。地方出于本位的考虑，一般不会考虑到其他地区和全国情况。如果局部地方发布以后，其他地区也产生了混乱怎么办？”吴明说。
上海交大数据法律研究中心执行主任何渊也表示，《传染病防治法》将传染病的范围及疫情公开的权限定义为中央事权是合适的，宣布某类疾病是否为传染病以及公开相关疫情，这涉及非常专业的传染病风险判断，前期需要做很多基础性工作，关乎国家安全、公共安全、经济安全及社会稳定的重大行政决策行为，只有中央的权威性才能保证避免引起不必要的社会恐慌和行政的随意性。
如何填补疫情防控的应急短板？
尽管下调疫情信息发布机构层级并非易事，吴明表示，但这不意味着只能由中央来发布。合理的操作方式是在保障信息畅通、建立快速决策机制的基础之上，建立对疫情进行风险评估的机制，确定疫情的可控程度及风险等级。
“什么样的等级由对应的层级发布信息，发布之前必须有应急预案，足以应对发布信息后给社会带来的方方面面反应。”吴明说。
此次疫情中，尤其是在1月23日武汉“封城”后，多家医院物资紧张，采购渠道供不应求。由于交通管制，物资运输一时之间也成为难题。
“应急预案”可以避免信息发布后的混乱与恐慌。国家卫健委专家组另一位法律界人士、中国卫生法学会副会长、华卫律师事务所主任郑雪倩表示，这些问题，本该在最初预警的预案中就考虑到。“比如，一级预警时，飞机、铁路的交通做什么准备，应该储备多少物资，医院如何接诊、调用多少人力……一旦宣布为几级突发事件，所有部门应该按照预案进行应急响应。”
“应急的思维早就融入到传染病防治的法律体系中，《突发事件应对法》中也包含了公共卫生的突发事件，一定程度上是在《传染病防治法》的基础上更加强调了应急反应。”沈岿说。
但此次新冠疫情发生后，《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》经常被忽略。郑雪倩表示，“《传染病防治法》和《突发事件应对法》同一位阶，出现传染病时《传染病防治法》肯定作为特殊法优先使用，那么能不能将应急的内容注入到《传染病防治法》中，避免适用的难题。”
林鸿潮也呼吁，《传染病防治法》需特别增加“新发传染病应急”的内容。“《传染病防治法》不能完全是一个应急性法律，大多数时候还是用作日常传染病的管理。但日常的传染病经过这么多年不会出大问题，怕的就是新发传染病。”
17年后的疫情为何暴露相似问题？
2004年高强在作《传染病防治法(修订草案)》说明时，谈及防治非典中暴露较多的问题，包括国家对传染病暴发流行的监测、预警能力较弱；疫情信息报告、通报渠道不畅；医疗机构对传染病病人的救治能力、医院内交叉感染控制能力薄弱；紧急控制措施的制度不够完善以及疾病预防控制的财政保障不足。
郑雪倩告诉记者，实际上从SARS以后，我国在应急管理体系上建立了一案三制，一案指的就是应急预案，三制即机制、体制、法制。
对于“法制”，现行法律有两部，《传染病防治法》和《突发事件应对法》，法规包括《突发公共卫生事件应急条例》，部门规章也有《传染病防治法实施办法》《灾害事故医疗救援工作管理办法》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》，以及诸多规范性文件。
郑雪倩说，“从法律体系上来讲是比较完善的，很多问题其实法条上都有规定，但执行时就产生一些问题，法律的衔接、适用以及治理能力显现不足。”
比如，信息发布权限的法律适用困境，“抛开别的因素不讲，从法律适用的角度来看，一件事情肯定只能遵循一个制度，不能说按你这一套又能按我这套，这样的话，法律就没法使用了。”林鸿潮说。
此外，执行力、法律意识、学习培训都有欠缺。郑雪倩在专家组开会时一直强调医护人员和领导的应急培训的重要性。“学习后发现在应急预案里全有，都在《突发事件应对法》里规定着呢。所以法律在落实方面，还应该进一步加强。”
这已经不是法律本身内容的问题了，林鸿潮说，而是如何以更好的机制去实施法律的问题，“法律往往没法解决它自己如何被实施的问题。”
传染病防治法面临哪些日常困境？
2018年5月至7月，全国人大常委会执法检查组对《传染病防治法》进行了执法检查。
执法检查报告提到这部法律实施存在的问题，包括基层网底不牢，传染病防治能力比较脆弱，对疫情的及早发现、及时报告、妥善处置等能力有限；人员建设亟待加强，多地反映，部分疾控机构特别是基层人员编制多年来未做过调整，无法满足现有工作需要。
这也是传染病防治工作在疫情之外的现实难题。以人员流失为例，四川甘孜州疾控中心近年来引进本科生26人，已有14人辞职，泸定县引进本科生3人，有2人辞职。
“传染病防控的工作做得越到位、越完善，就越没有事情发生，久而久之政府的重视程度就降低了。”吴明说，“这就是公共卫生的特点，公共卫生服务的效果往往看不见、摸不到，有的可能很多年以后才能显现出成效，所以短期内更多的是看到投入，看不到能直接感觉到的成效。”
“传染病暴发时才会发现疾控工作的重要性。传染病不暴发，你并不知道很多人做了很多工作才有这样的结果。如果传染病10年、20年不暴发呢？”吴明认为，“只能不断强化风险意识，强化疾控体系的日常建设和突发公共卫生应急预案的日常落实工作。这涉及资源配置问题，需要政府保证足够投入。”
《传染病防治法》执法检查报告中，提出部分地区传染病防治经费保障机制不健全，尚未完全建立长期、稳定的投入保障机制，存在“财神跟着瘟神走”的现象。
例如，2017 年发改委、财政部印发通知，要求全面取消疾控机构卫生检测费、预 防性体检费和委托性卫生防疫费等三项收费，通知中提出由地方财政予以保障。但相关政策未能衔接，地方财政补助未到位，对疾控机构日常运转造成较大影响。
“政府保证足够的投入，为的就是防控传染病的突然暴发，需要做好平衡。但不能否认的是，近年来政府对整个疾病防控、公共卫生体系的建设重视度不够，甚至有弱化趋势。”吴明说。
新京报记者 王俊
编辑 陈思 校对 贾宁
