十二届全国人大常委会第十八次会议21日上午在北京人民大会堂开幕。会议听取了关于反恐怖主义法草案审议结果的报告、关于反家庭暴力法草案审议结果的报告、关于国家勋章和国家荣誉称号法草案审议结果的报告等。为了坚持计划生育基本国策，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，国务院提出了关于提请审议人口与计划生育法修正案草案的议案。受国务院委托，国家卫生和计划生育委员会主任李斌作了说明。
人口与计生法
修正案草案
昨日，全国人大常委会初次审议人口与计划生育法修正案草案。“国家提倡一对夫妻生育两个子女”这一规定正式写入草案中，替代了原来的“提倡一对夫妻生育一个子女”。国家卫计委主任李斌向全国人大常委会作了该草案的说明，“实施全面二孩政策，需要修改人口与计划生育法涉及生育政策的条款以及相关配套规定”，李斌说，“采取修正案的形式，对存在分歧、暂时形不成共识的问题以及适合在配套法规中解决的问题，暂不修改”。
【看点1 奖励办法】
独生子女奖励“老人老办法”
十八届五中全会提出实施全面二孩政策后，独生子女奖励是否存续备受关注。不少此前享受独生子女奖励的父母关心，今后还能不能继续享受奖励政策？
李斌表示，草案修改了与全面二孩政策不协调的奖励措施，删除了对晚婚晚育夫妻、独生子女父母进行奖励的规定，同时明确按照“老人老办法”的原则，“法律修改前按照规定应当享受奖励扶助的计划生育家庭老年人、独生子女父母和独生子女发生意外伤残、死亡的父母，可继续享受奖励扶助”。也就是说，全面二孩政策正式实施后，之前享受独生子女奖励扶助政策的三类人，拟可继续享受奖励扶助政策。
与“老人老办法”对应的是“新人新办法”，全面二孩政策正式实施后，此前享受独生子女奖励政策的独生子女父母，生育了二孩，那么就从“老人”变成了“新人”，不再享受奖励政策。
【看点2 代孕处罚】
“实施代孕”或追究刑事责任
草案新增规定：“禁止买卖精子、卵子、受精卵和胚胎；禁止以任何形式实施代孕”，此系国家法律首次对“代孕”做出规定。此前，规范代孕行为的均为部门规章，如《人类辅助生殖技术管理办法》等。
草案同时明确了对“代孕”等行为的罚则，提出三类行为（未经批准实施人类辅助生殖技术的；买卖精子、卵子、受精卵和胚胎的；实施代孕的）违法所得一万元以上的，处违法所得两倍以上六倍以下罚款；没有违法所得或违法所得低于一万元的，处一万元以上三万元以下罚款；情节严重的还会被吊销执业证书，乃至追究刑责。
【看点3 延长产假】
生育二孩拟享受延长产假奖励
现行的《人口与计划生育法》规定，公民晚婚晚育可以获得延长婚假、生育假的奖励或其他福利待遇。李斌表示，草案对上述规定作出了相应修改，“根据实施全面两孩政策的新形势，规定符合政策生育的夫妻可以获得延长生育假的奖励或其他福利待遇”。也就是说，延长产假奖励不再是晚婚晚育的专享待遇，依法生育二孩的夫妻也可以享受延长产假的福利待遇。
李斌表示，草案规定夫妻可自主选择避孕节育措施，删除了现行《人口与计划生育法》中“夫妻应当接受计划生育技术服务辅导”等带有强制服务色彩的内容。
【看点4 社会抚养费】
草案未涉及“社会抚养费”问题
十八届五中全会提出实施全面二孩政策后，有媒体报道称，国家卫计委于10月底召开内部座谈会，议题涉及生育政策调整后社会抚养费征收如何衔接等问题。
昨日全国人大常委会审议的草案并未涉及社会抚养费的问题，这意味着社会抚养费将继续保留。全面二孩正式启动后，夫妻如果非法生育三孩，那么就要缴纳社会抚养费。
今年7月，国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄表示，社会抚养费是国家对不符合法律法规规定生育者的经济限制措施，是《人口与计划生育法》确立的一项基本制度。由于中国人口众多的基本国情没有改变、人口对经济社会发展的沉重压力没有改变、人口与资源环境的紧张管理没有改变，决定了计划生育基本国策必须长期坚持。社会抚养费作为维护生育秩序的手段，“从目前的情况看，仍然有存在的现实需要”。
【看点5 三孩政策】
生育三孩遵循有利于当事人原则
草案提出，国家提倡一对夫妻生育两个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或其常务委员会规定。同时明确，夫妻双方户籍所在地的省、自治区、直辖市之间关于再生育子女的规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用。
举例来说，丈夫的户籍地在A省，妻子在B省。符合哪些条件的夫妻可以生三孩，A省和B省的规则不同。依据该夫妻的条件，在A省不允许生三孩，在B省却可以，那么遵循“有利于当事人原则”，有利于该夫妻的是B省的政策，该夫妻就可以按照B省的规定，合法生三孩。
释疑1
启动单独二孩与全面二孩的法律程序为何不同？
国家卫计委主任李斌表示：“实施全面二孩政策，需要修改《人口与计划生育法》涉及生育政策的条款以及相关配套规定”，意即实施全面二孩政策首先要解决的是于法有据的问题。
但单独二孩实施之时，并未修改该法，而是由全国人大常委会审议通过了《关于调整完善生育政策的决议》。为何单独二孩启动时采取的是“决议”？而全面二孩则要修改法律、采用法律修正案的形式呢？
山东人大信息网撰文解读说，人大的“决议”是人大行使重大决定权所产生的法律文件，是人大决定权的基本载体，是经国家权力机关按照多数表决的原则通过，带有批准、宣告、结论、确认、表态性的法律文件。北京市人大常委会研究室主任李正斌撰文提出，修正案则是法律修改的一种形式，适用于法典化程度较高、稳定性较强的宪法和基本法律的部分修改，修改范围也比较小。
具体到单独二孩，单独二孩政策并未突破现行《人口与计划生育法》的“提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女”规定，是在“提倡一对夫妻生育一个子女”的前提下，允许“一方是独生子女的夫妇可以生育两个孩子”，因此启动单独二孩政策时，并没有触及修改《人口与计划生育法》这个层面，由全国人大常委会采取“决议”的形式，要求各省、自治区、直辖市人民代表大会或其常务委员会，及时修改相关地方性法规或作出规定，解决了单独二孩的于法有据问题。
而全面二孩则有重大调整，将现行《人口与计划生育法》中的“提倡一对夫妻生育一个子女”改为“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，全面二孩才能具备启动实施的条件，因此采用修正案的形式对《人口与计划生育法》作出了部分修改，保证全面二孩政策依法实施。
释疑2
全面二孩政策明年1月起能否正式实施？
什么时间可以依法生育二孩？李斌昨日称，修正案拟于明年1月1日起实施。这相当于，如果本次全国人大常委会表决通过了修正案草案，那么全面二孩将于明年1月1日起正式实施。
届时，中国将告别独生子女时代，迎来全面二孩时代。这与单独二孩不同，单独二孩具体办法由省区市人民代表大会或其常务委员会规定，因此单独二孩的时间起点各地不一。而全面二孩则是全国一盘棋，统一时间表。
值得注意的是，此前，各省区市也根据《人口与计划生育法》制定了各自的《人口与计划生育条例》，作为当地人口与计划生育工作的地方性法规。目前，各地的《人口与计划生育条例》中仍然写明了“提倡一对夫妻生育一个子女”。
本次《人口与计划生育法》修改后，各地的《人口与计划生育条例》也应作出相应修改。如果本次全国人大常委会表决通过了修正案，全面二孩于明年1月1日起实施，那么一些地区的《人口与计划生育条例》可能会在全面二孩正式实施后，才会删除“提倡一对夫妻生育一个子女”的表述。
采写/新京报首席记者 王姝
