郭道晖
“法治三老”之一，著名法学家，现年86岁，曾任全国人大常委会法工委研究室副主任等职务
公报摘要1
●总目标：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。
●5大体系：形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。
●6大任务：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。
专家解读▶▶▶
一字之差标志重大转型
四中全会《公报》阐述了全面推进依法治国的总目标，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。
中国政法大学法学院副院长、教授焦洪昌认为，“这是中央第一次提出‘建设中国特色社会主义法治体系’的概念，这意味着中国在法治建设过程中，没有任何一个模式可以照抄。”
“我们的法治，不仅是按照什么样的道路走，还要有实现怎样的目标。”中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任徐汉明认为，社会主义法治体系，不同于社会主义法律体系，它意味着法律不仅要制定出来，还要遵守和落实。从法律体系向法治体系的迈进，一字之差，标志着党治国理政理念的重大飞跃和治国理政方式的重大转型，也是国家治理现代化的重大跨越。
中国社科院荣誉学部委员李步云接受新京报记者采访时所，“法治”是与“人治”相对的，主张法治意味着否定人治。 新京报首席记者 关庆丰
■ 对话
“公报明确依宪治国 依宪执政是最大突破”
“看到依宪治国的表述很欣慰”
新京报：该如何理解四中全会《公报》提到的依法治国总目标和重大任务？
郭道晖：明确总目标和重大任务，有利于指导“依法治国”治国方略继续推进，不走回头路。但是，究竟该如何理解“中国特色社会主义法治体系”，包括哪些内涵、哪些内容，这需要探讨。
新京报：作为首个以“依法治国”为主题的全会，四中全会《公报》相当于依法治国的“路线图”。你觉得亮点和突破是什么？
郭道晖：《公报》明确提出了“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，强调依宪治国依宪执政，这是最大突破。十八大以来，习近平总书记几次讲话都提到了依法治国、依宪治国；依法执政、依宪执政，四中全会是将讲话内容融入到了《公报》中。
今年8月，我也对媒体说过，单提依法治国还不够，应该把依法治国提高到依宪治国，希望四中全会能从宪法高度解决这个问题。晚上看到《公报》关于依宪治国依宪执政的表述，我很欣慰。
“四中全会《公报》亮点很多”
新京报：除此之外，还有哪些亮点？
郭道晖：《公报》提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，这是重大进步。
宪法监督制度方面的欠缺，是1982年宪法不完善的地方。怎样解决这个问题，理论界提出过多个方案。
比如对于违反宪法的行为，有人建议由最高法承担审查的职能；有人建议在全国人大及其常委会之下设立宪法监督委员会。
我的想法是由政协承担审查的职能，因为政协相对超脱。可是，如果赋予政协对违反宪法行为的审查权，就等于将政协现在拥有的参政议政和监督权力，上升为程序性的权力，所以这个方案最起码一段时间内不能实现。
新京报：对于依法治国的前景，你有何期待？
郭道晖：《公报》亮点很多，不少我们之前一直强调的问题，这次都明确了。比如刚才讲的依宪治国、依宪执政，宪法监督制度。此外，还有约束权力方面的内容，比如重大决策终身责任追究制度；司法改革方面的内容，从律师中招录立法工作者，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度等等。
党的全会《公报》提出的都是原则性、总体性的安排和部署，这些安排和部署如何具体实施？怎样能真正落地？这才是关键。 新京报首席记者 王姝
■ 纵深
党的重大会议17年6提“依法治国”
从1997年党的十五大首提“依法治国”起，已走过了17个年头。17年来的4届党代会、两次党的中央全会，6提“依法治国”。被尊为“中国法学三老”的中国社科院荣誉学部委员李步云、中国法学会法理学研究会顾问郭道晖等知名学者接受新京报专访时都表示，每次党的重要会议对于“依法治国”的表述的变化，折射出执政党对治国理政方式的探索过程。
十五大
首次将“依法治国”升为“治国方略”
十五大首提“依法治国”时，采用的表述是：“依法治国，建设社会主义法治国家”。
1979年，李步云与人合写了《论以法治国》，开了“依法治国第一腔”。他回忆说，论文发表后就引发了围绕“人治”和“法治”的激烈讨论，这场大讨论一直持续到十五大召开前夕。因此，十五大报告关于“依法治国”的表述虽然只有14个字，但这14个字是我国法治史上的里程碑，将依法治国提升到了“治国方略”的战略高度。
五年后的十六大，对“依法治国”的表述已经增加到了57个字：“善于把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国统一起来”；“坚持物质文明和精神文明两手抓，实行依法治国和以德治国相结合”。
李步云认为，十六大正式提出“政治文明”的概念，由此，民主、法治、人权等人权方面的内容，从以往“精神文明”的范畴中独立出来，提升了“依法治国”的战略地位。
2007年召开的十七大，对“依法治国”的表述为“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念”；并提出“推进依法行政”、“深化司法体制改革”。
李步云认为，十七大召开前，2004年宪法修改时将“国家尊重和保障人权”正式写入宪法。十七大报告还提出了科学发展观，强调科学发展观的核心是“以人为本”。“这些人权保障的思想，融入到了十七大提出的‘依法治国’理念中，形成了‘依法行政’等提法”。
四中全会
进一步明确“依法治国”路线图
2012年十八大召开时，提出“加快建设社会主义法治国家”；“全面推进依法治国”；“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式”。十八届三中全会则提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”等。
李步云认为，十八大和十八大三中全会对“依法治国”的上述新提法，将依法治国上升到了一个新的高度，将如何全面落实依法治国基本方略具体化，明确了“路线图”。作为首个以“依法治国”为主题的四中全会，昨日发布的《公报》提出了依法治国的总目标和重大任务。
郭道晖认为，四中全会进一步明确了“依法治国”的路线图，“依法治国首先要维护和尊重宪法和法律的权威，公报明确提出‘完善全国人大及其常委会宪法监督制度’，这是最大亮点”。 新京报首席记者 王姝
公报摘要2
加强改进党对依法治国领导
●全会明确了全面推进依法治国的重大任务，这就是：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。
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依法治国需要顶层设计
中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波对新京报记者表示，这里的关键词有两个：一个是加强，中国共产党作为中国的执政党，全面推进依法治国是国家治理模式的根本改变，坚持党的领导既是依法治国的题中应有之意，也是中国特色社会主义法治道路的基本特点。一个是改进，也就是要全面提升党对于依法治国的领导方式和水平，重在通过依法执政，促进依法行政，强化司法公正。第三个关键词是，强化党的宏观领导、统筹协调和法治保障，弱化党对于具体司法过程和案件的微观干预。在全面推进依法治国过程中，党要起到核心、引领、统筹、协调、保障作用。
在她看来，不管是行政决策机制完善、司法体制改革，还是科学、民主立法工作，都是依法治国体系的重要领域，“如果没有执政党进行顶层设计，靠各个领域单兵推进，就很难实现全面推进的效果。”
四中全会强调，要完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。
如何实现两个统一和一个统筹，党对于全面推进依法治国的领导，客观上需要一个机构实施，王敬波分析，这个具体机构，可能是一个领导小组，也可能是目前政法委的“升级版”。
王敬波认为，不管党统筹领导依法治国工作机构的实现形式是怎样的，十八届四中全会透露的信号是，党要强化依靠法律治国理政，通过依法执政，深化依法行政，促进公正司法，引领全民守法。党要淡化对于具体案件的微观干预，避免对法治进程造成负面影响。新京报记者 许路阳
公报摘要3
完善全国人大宪法监督制度
●坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。
●健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。
●完善党对立法工作中重大问题决策的程序，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权。
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人大有望设宪法监督机构
知名宪法学者、武汉大学教授秦前红接受新京报采访时说，我国“冰封”已久的宪法监督制度有望被激活，今后全国人大及其常委会有望成立专门机构行使违宪审查权，各级权力部门的违宪行为将被纠正。
秦前红说，习近平总书记曾提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，宪法的生命和权威在于实施。
秦前红说，根据宪法第67条，全国人大常委会负责解释宪法，监督宪法的实施，“过去这一条文基本处于‘冰冻’状态，没有形成一个具有可操作性的机制，今后宪法第67条可能被激活。”
中央党校政法部主任张恒山告诉新京报记者，当前有些党政干部在宪法法律范围内活动的意识还是不强。地方政府有的政策或行为违反宪法，比较突出的违宪现象，就是地方党委决定征地拆迁，不经必要的法律程序，由政府直接付诸执行。
秦前红认为，根据四中全会的部署，全国人大及其常委会有望成立一个专门机构负责监督宪法实施。
张恒山建议，在现有体制下，由全国人大设立宪法委员会来专门负责宪法监督实施比较可行。宪法委员会要有一定的独立性，不仅能监督违反宪法的行为，同时也要对人大常委会的立法行为进行监督。宪法委员会应由全国人民代表大会产生，至少应该和常委会并设，不应该隶属于常委会。
对于宪法监督机制的操作细节，秦前红说，全国人大及其常委会是依职权主动解释宪法，还是当他人遇到问题依申请被动解释，这类问题都需要进一步具体措施规定。新京报记者 关庆丰
公报摘要4
建内部重大决策合法性审查机制
●依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。
●健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。
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终身追责可促慎重决策
国家行政学院教授许耀桐认为，对于重大决策一直采用的是民主集中制原则，即重大决策出台前，必须经过领导班子的集体讨论。但由于“一把手”权力过大，所以一些重大决策的讨论过程往往成为“一把手”的“一言堂”。“一把手”一旦完全掌控了重大决策权，追求政绩就容易出现华而不实的政绩工程；牟取私利就会引发官商勾结等贪腐问题。加上监管监督机制不到位，形成了不少网民所形容的“决策拍脑袋，执行拍胸脯，走人了就拍屁股”现象。
许耀桐认为，四中全会提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，体现出重大决策有法可依、依法追责思路。“最关键的就是‘终身’两个字。只要是滥用决策权或失职渎职等原因导致重大决策出错，那么不论时间变化、空间变化，也就是不管经过了多少年，是现职还是已经退居二线，不管身处何地，都要对错误决策付出代价。这有利于促进领导干部依法行政、慎重决策”。
他强调，虽然四中全会同时明确了重大决策的程序：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”，但是，“重大决策终身责任追究制”真正落地仍面临难题，“一些领导干部肯定会抵触、排斥，因为这项制度捏住了他的‘七寸’。这项制度真正落地，最好以后还有一些配套制度，比如建立领导干部的诚信档案，记录官员的决策过程；最好转化为相关法律法规，使终身责任追究制成为领导干部的法定义务”。新京报记者 王姝
公报摘要 5
干部干预司法将被追究责任
●完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。
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可由上级纪检介入追责
国家法官学院教授、最高法研究室原副主任张泗汉认为，目前由于法院、检察院仍然属于地方的行政体系中，司法地方化的问题仍然存在。有些个别案件，地方党委、政府的领导很有可能干扰办案或者插手案件。
张泗汉说，近两年，最高法在这方面也做了很多努力，各地法院也在试点法院的去行政化改革，比如广东一些法院的去司法责任制、审判长责任制，保证法官独立行使审判权，但由于司法去地方化去行政化涉及体制问题，法院系统在一定程度上只能解决内部问题，不能解决外部干预问题，所以解决得也不够理想。此次中央专门提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，这是首次在中央层面向这种情况提出解决方向，直接触及体制问题，力度非常大。
张泗汉称，在中央的要求下，司法部门将按照中央提出的方向制定相关的细化举措，预计具体的举措会很快出台。
在记录制度方面，司法部门应通过网络技术，让案件参与的每一位法院领导全程留痕。现在部分法院试点基于网络技术的案件处理系统，领导审批案件信息直接在系统中可以得到体现，这种方式可以推广。同时，法院外领导打招呼也要有具体留痕措施，并通过党内的监督措施具体禁止，杜绝党政领导干预司法。
张泗汉表示，责任追究制度是保证法检独立公正行使审判权、检察权的重中之重。如何追究？可以考虑由上级纪检部门介入追责，干预司法的党政领导一经查实后将受到上级纪检部门的相关处分，处分措施应具体明确，起到震慑作用，这样做实施的效果会更好。 新京报记者 邢世伟
公报摘要 6
国防军队建设提高法治水平
●全会强调，深入推进依法治军、从严治军，紧紧围绕党在新形势下的强军目标，构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平。
●依法保障“一国两制”实践和推进祖国统一，保持香港、澳门长期繁荣稳定，推进祖国和平统一，依法保护港澳同胞、台湾同胞权益。加强涉外法律工作，运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。
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军队走向世界更需法治
国防大学教授公方彬表示，依法治军是依法治国的重要组成部分，深入推进依法治军、从严治军，构建完善的中国特色军事法治体系，意味着军事法治建设要涵盖军队的各个领域，包括军事、政治、后勤、装备工作。最终是为了达到新形势下的强军目标。
公方彬认为，在新的国内外局势之下，军队建设主要面临两种挑战。一是军民关系变化，二是国际交往形势的变化。
在和平年代中，军民关系不再只是简单的保卫与被保卫的关系，这要求军队对公权、私权作出严格的区分，必须加强军队的反腐建设。党的十八大以来，为深入推进依法治军，军队内部已经出台了诸多新的制度和规定，涉及军队审计、财务、审批、人事等多方面。这意味着军队对反腐建设的高度重视。以往，党对军人的要求更多体现在政治层面。建设军事法治体系，必然会从法的层面上，对军人提出更高的要求。贪腐行为不仅要受到党纪的处理，更将受到国法、军法的处理。
公方彬说，在当前的国际交往形势中，随着中国在世界舞台上的交往增多，包括与其他国家举行双边、多边联合演习，执行国际维和任务，外出进行军事表演等。在军队走向世界的过程中，不仅装备要向世界水平看齐，军队的法治意识和法治建设也要一同前进，从此意义上说，依法治军是站在人类文明高度的提法，它是中国军队走向世界的必经过程，也是实现强军目标、实现强国梦、中国梦的必由之路。新京报记者 张婷
公报摘要 7
探索设跨区划法院和检察院
●优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。
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脱离地方 审判更独立
国家法官学院教授、最高法院研究室原副主任张泗汉认为，探索设立跨行政区划的法院和检察院是触及司法体制的一个核心内容，也是解决司法地方化的治本做法。当今司法地方化的根源是法院、检察院的人、财、物都主要由地方党委政府决定，在这种体制下，法院、检察院很难摆脱地方的管控，与地方也有各种利益上的勾连。设立跨行政区划的法院和检察院实际上就是法院和检察院脱离地方，按照司法规律进行重组，各类案件的审判将变得更为独立，极大地促进法院的公正审判。
张泗汉称，目前我国正在探索设立跨行政区划的知识产权法院，这是我国全面探索设立跨行政区划法院的第一步，也是第一个试点。但根据经验来看，这需要一个较长的过程，还需逐步在司法实践中汲取经验，推进这项改革获得预期效果。
在推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点方面，张泗汉表示，目前审判权与执行权合一存在着审而不执、执行难的尴尬局面，实行审判权和执行权相分离可以解决上述问题。不过，审判权与执行权分离容易出现法院与执行部门之间配合出现问题的情况，法院在专注审判的同时也应该根据执行的可能性统筹考虑，才能达到审执分离的效果。
对于四中全会首次提出最高法院设立巡回法庭，中国政法大学教授阮齐林介绍，巡回法院的功能是上级法院的法官到地方审理重大疑难案件或有问题的案件，促进地方审判公正。阮齐林认为，此举在于加强中央的司法权威和对各个地方审判的指导。目前，地方法院的审判尤其是基层法院存在着审判业务专业能力、审判经验不足的问题，最高法院设立巡回法庭可以对地方审判进行有效指导，并对地方的疑难案件直接审判，促进地方重大疑难案件审理的公正性和专业性。同时，也可以防止一些行政案件的地方保护问题。 新京报记者 邢世伟
公报摘要 8
法律法学家将可晋身立法工作者
●全会提出，建设高素质法治专门队伍，把思想政治建设摆在首位，加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设。
●推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系。
专家解读▶▶▶
立法工作者须立法实践
中国政法大学教授阮齐林称，法官和检察官作为国家司法制度的执行者，必须要有非常强的专业性和大量的社会阅历，只有这样才能客观公正地审判案件和办理案件。
目前我国的基层法院和检察院有很多毕业生直接担任法官和检察官，这些学生无论专业能力还是阅历都尚浅，对于审判和办案都会带来一定影响。近两年，国家司法部门正在进行相关方面的改革。 比如，最高法在四五改革纲要中提出了从有经验的优秀律师和法学专家中招聘法官，在最近最高法的招聘中，有律师和法学专家入选为最高法的法官。这是一个非常好的现象，也参照了国外一些国家的做法。优秀律师和法学专家都有着较高的法律专业水平，也有大量的社会阅历和司法智慧，同时这些人也有较好的经济基础，不容易出现腐败问题。
阮齐林认为，值得关注的是此次全会提出从律师和法学专家中招录立法工作者，这是首次以中央名义提出。
立法工作者需要扎实的法学理论功底，并且要有一定程度的司法实践经验，律师和法学专家对这两项条件都会比较符合，适合胜任立法工作者这个职位，还会丰富立法工作者的知识结构，促进我国立法更加成熟和具有前瞻性。 新京报记者 邢世伟
公报摘要 9
干部不依法办事将不被提拔重用
●提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。
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会改变政绩观、理政方式
武汉大学法学院教授、宪法学者秦前红表示，把法治建设成效纳入政绩考核体系是首开先例。如果能够很好地落实，小的来说，会改变领导干部的政绩观；大的来说，会改变治国理政的方式。
“把法治建设成效作为硬性指标纳入政绩考核指标体系，是破天荒的。”国家行政学院教授汪玉凯说，过去出现的官员侵害公民权益的现象，多数与公权力的行使方式不当有关，导致以权代法的问题比较突出。现在将法治作为硬性指标来从整体上规范，对官员的行为进行约束，有利于树立法治思维。
“把哪些法治的指标放进去，必须要有统一的标准和规范。”汪玉凯说。
秦前红认为，在建立可操作的体系时，之前的考核体系中在社会治安、环保等方面存在的一些问题可以作为经验教训来借鉴。
“这是一个非常好的开端，但是不能太急切。”秦前红说，接下来要在实践中去试错，要去进行调查研究，组织专家论证，建立科学的考评体系。另外，还可以先试点，总结经验后再做推广。
“政绩考核主要考察日常的工作问题，干部考察则强调领导干部的选拔任用。”在秦前红看来，决定中既提到政绩考核，又提到考察干部，是对一个问题从两个角度进行的表述。
对于“法治建设成效”的具体含义，秦前红认为，这是对科学立法、严格执法、公正执法、全民守法这16个字的成果的科学评估。评估包括立法是否符合发展需要，是否体现民主；行政部门如城管、工商等执法水平如何等。除此之外，还包括个案中的公平正义和老百姓的法律意识等问题。
汪玉凯表示，每一时期的政绩考核指标反映着每一时期的执政理念。以前的考核指标主要包括GDP、计划生育、维稳等，现在法治的权重明显上升。这反映了执政理念本身的变化，对规范官员行为，规范公权力意义重大。新京报记者 贾世煜
公报摘要 10
社会治理发挥乡规民约作用
●全会提出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。
●推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。
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基层自我管理存在空间
受访专家认为，“推进多层次多领域依法治理”是对于十八届三中全会提出的“创新社会治理体制”的具体落实，社会治理多元主体的重要性再次被重申。
北京社科院首都社会治安综合治理研究所副所长袁振龙认为，四中全会公报中关于基层组织的依法治理值得关注。他介绍，我国的基层组织如村民委员会和社区居民委员会，在依法治理的要求下，村委会和居委会的治理可能会有新的探索和创新。
袁振龙认为，公报强调了市民公约、乡规民约或组织章程在社会治理中的作用。“目前，很多领域都有这样的公约，如社区中的居民公约。”
现实情况是，这些公约的内容并没有内化成居民的自觉行为。又或者这个居民公约在研究的过程中，百姓参与不够也不认可。如何让公约成为我们自身参与的行为规范也是社会治理的重点。“很多社会问题的治理，靠党委政府来包揽一切是难以实现的。让出一部分空间，让基层组织发挥自我管理和约束的功能，这是我国在未来需要大发展的领域。”
国家行政学院教授竹立家则表示，落实“多层次多领域依法治理”面对的最大的挑战就是“治理主体不到位。”他认为，公权力的运行与行使必须法治化和规范化，这是治理的中心内容。如果公共权力不规范，胡作为或不作为，那么治理就是一句空话。 新京报记者 李丹丹
