姜明安
中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授。
三中全会提出“把涉法涉诉信访纳入法治轨道”，专家称“组合拳”有望破解信访难题
信“访”不信“法”，这是很多涉法涉诉信访群众过去对待法律的一个态度。
十八届三中全会提出，“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。
中央政法机关多措并举，一年来，涉法涉诉信访群众到党政信访部门上访数量明显减少，政法机关信访事项受理率、立案率明显提高，信访群众依法按程序反映问题的意识逐步增强。
从信“访”到信“法”。只有改变过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访，才有利于实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。
国家信访局周围，30年来形成了来自全国各地访民聚居的“上访村”。今年5月1日起，信访机构不再接受越级上访。很多常年居住在上访村的越级上访者，陆续踏上返乡之路。
十八届三中全会以来，中央对信访改革打出一系列“组合拳”，“不接受越级上访”只是诸多举措之一。与此对应的是引导逐级信访，使群众合理合法诉求及时就地解决，使信访问题在基层属地妥善解决。
与此同时，中央正推进涉法涉诉信访改革，将涉法涉诉信访纳入法治轨道。有分析认为，中央政法机关基本形成了依法办理信访问题的“路线图”。
对于正在进行中的信访改革，有学者认为，只有做到党依法执政、政府依法执政、法院依法公开独立行使审判权，才能从根本上破解信访难题。
新京报首席记者 关庆丰
【信访改革方向】
决不能“大闹大解决、不闹不解决”
2013年2月，中共中央政治局进行第四次集体学习，主题是全面推进依法治国。
3个月前履新中共中央总书记的习近平在集体学习时，坦率地分析了“信访”面临的尴尬：“如果一个社会大多数人对法律没有信任感，认为靠法律解决不了问题，还是要上访、信访，要靠找门路、托关系，甚至要采取聚众闹事等极端行为，那就不可能建成法治社会。”
“要引导全体人民遵守法律，有问题依靠法律来解决，决不能让那种大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决现象蔓延开来，否则还有什么法治可言呢？”习近平提出，“要逐步在广大干部群众中树立法律的权威，使大家都相信，只要是合理合法的诉求，通过法律程序就能得到合理合法的结果。”
在一些法学专家看来，习近平找到了解决信访难题的根本途径——依法治国，树立法律的权威。
近年来，正处于转型期的中国，越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，出现了诉讼与信访交织，法内处理与法外解决并存的状况。
国家信访局局长舒晓琴今年3月撰文称，从当前信访整体态势和特点看，诉求类信访量仍在高位运行，信访上行压力较大，土地征用、房屋拆迁、劳动社保等涉及人民群众切身利益的问题比较突出。
国家行政学院龚维斌教授曾表示，一些地方出于对于维稳的压力，对涉诉涉法的信访处理，更是助长了“信访不信法”的现象，导致人们认为信访是唯一的救济渠道。
中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授姜明安说，今年夏天发生的访民在报社门前喝农药事件，反映出社会救济渠道的不畅通，最后访民只有信访，甚至用极端的方式解决问题。“这个事件不完全是信访领域的问题。”姜明安说。
姜明安认为，一方面是司法的权威性不高，一方面是利益诉求的增长，两者的矛盾造成信访体系压力倍增，不堪重负。大量原本应当通过司法最终解决的利益纠纷，进入行政体系下的信访通道，严重损害司法权威，导致恶性循环。
【信访改革思路】
处理信访问题贵在“及时”“就地”
十八届三中全会明确提出改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。
“越级上访”一直是国家信访局面临的一道棘手难题。国家信访局周围，多年来形成了多个访民聚集的“上访村”。
“很多案子地方解决不了，或者解决了百姓也不服，有人就到北京上访。”一名来自东北的基层信访工作人员告诉新京报记者。
多名信访系统工作人员向媒体确认，以往在国家信访局接待的上访事项中，约有9成为越级访，8成为重复访。
今年5月1日，国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》正式实施，信访机构对越级上访明确说“不”。
对于改革思路，国家信访局局长舒晓琴曾表示，“处理信访问题，贵在‘及时’和‘就地’。及时，问题就不会积累；就地，矛盾就不会上行”。
《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》将于今年11月1日实施，未履行督办职责造成严重后果的信访机构将被追责。国家信访局副局长范小毛说，《办法》旨在提高初信初访问题的一次性办结率，防止信访事项“空转”。
今年年底，新的全国网上信访信息系统将建成使用，形成“网上受理、网下办理、网上回复”的信访办理机制。
有专家称，打造公开透明的网上信访系统，形成倒逼效应，可以推动提高初信初访办理工作的质量和效率，促进初信初访问题及时就地解决。
“从信访上网，到取消各省信访排名，都是信访改革的表现。”龚维斌说。
【信访改革举措】
建立涉法涉诉信访依法终结制度
国家信访局副局长李皋曾在国新办发布会上介绍，涉法涉诉信访问题占信访总量比重较大。
十八届三中全会提出，要把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。
新京报记者从中央政法委了解到，改革总体设想已经明确，即实行诉讼与信访分离制度，把涉及民事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。
去年1月开始，全国政法机关分批进行涉法涉诉信访改革试点。同年10月这项改革在全国推开，围绕涉法涉诉信访事项的“入口、办理、出口”等环节，中央政法机关基本形成依法按程序办理信访问题的“路线图”。
正在推动的改革，将直面实际工作中面临的难题。
新华社报道了一起因普通债权纠纷引发的信访案件，也是现实生活中上访之路的真实写照：信访人陈某为反映自己的合法债权遭受侵害，不断向法院和检察院申请审判监督和法律监督。然而，跑了一年多，法院推检察院，检察院推法院。“我感觉他们之间好像在踢皮球。”陈某说。
这些问题既是涉法涉诉信访量居高不下的重要原因，也是依法处理涉法涉诉信访问题的难点。
中央层面，依法处理涉法涉诉信访的总体方案已经出炉。今年年初，中办、国办印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。《意见》提出，对已进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，政法机关应依法按程序在法定时限内公正办结。
同时，完善涉法涉诉信访事项依法终结制度，对已经穷尽法律程序，经中央或省级政法机关审核，认定涉法涉诉信访人反映的问题已经得到公正处理，符合法律规定的，依法不再启动复查程序。
来自中央政法委的数据显示，2013年全年，各地政法机关登记涉法涉诉信访上升38.5%；今年前7个月，中央政法机关接待群众来访同比上升7.1%。
中央政法委有关负责人表示，这表明涉法涉诉信访开始呈现“弃访转法”势头。
“让老百姓扭转‘信访不信法’的观念，让全社会尊重法律权威，这需要一个过程。”姜明安说。
要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。
——摘自2014年1月习近平在中央政法工作会议上的讲话
■ 对话
“信访机构太多不利案件受理应整合”
北京大学法学院教授姜明安表示，解决“信访不信法”首先要畅通法律渠道
关于越级信访
防止“踢皮球”政府须做到依法行政
新京报：10月中旬，国家信访局出台《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》，要求信访部门加强对初信初访事项的督察督办，未履行督办职责造成严重后果的信访机构将被追责。这能解决信访长期存在的各部门“踢皮球”现象吗？
姜明安：信访案件遭遇各部门“踢皮球”，这不是信访部门自己的问题。有时一个案件，地方信访部门不受理，法院也不受理，深层次的原因可能出在党委和政府身上。
比如，有的地方征地拆迁产生的矛盾，老百姓去信访，信访部门不受理，因为征地拆迁是市委书记、市长决定的。就算信访部门受理了案件，转给具体业务部门，各部门之间互相推诿，也解决不了问题。即使撤掉信访办主任，也不会解决问题。
加强初信初访办理，只是规范信访工作程序，这是解决“踢皮球”的方式之一，但不是根本办法。要根本解决“踢皮球”问题，党必须做到依法执政，政府依法行政，法院公正办案。
新京报：十八届三中全会以后，信访部门不再受理越级信访。国家信访局“劝返”大量越级上访者，很多地方也反馈越级上访数量减少。你怎么看这一政策产生的效果？
姜明安：矛盾出在哪里，就应该在哪里解决。大多数矛盾都应该通过法律途径解决，但现在法律渠道不畅通，受地方党委和政府影响，有些案子当地法院不受理，信访部门也解决不了，老百姓从下到上层层信访，最后来到北京。
今后百姓可以采用“网上信访”，可从一定程度上缓解“进京上访”和“拦访截访”等弊端。现在很多部门都有独立的网上信访平台，这些平台应该联网，这样可以查到具体案子的处理进展，同时方便督办。
新京报：有的老信访户说“我只相信中央，只有中央才能解决我们的问题”。如何解决老上访户的问题？
姜明安：有些百姓“信访不信法”，主要有两个原因。一是司法不公正、不权威，有些案件法院本该受理但未受理，法律渠道走不通，只能走信访这条路；二是部分信访案件的处理结果引导老百姓信访，比如有的地方官员迫于维稳压力，不按法律原则处理信访案件，本来按照法律应补偿5000元，但领导为了维稳就把补偿提高到1万元，老百姓会因此认为信访比法律管用。
要解决“信访不信法”的问题，首先要畅通法律渠道，争取九成以上的争议通过法律解决，剩下不到一成通过信访解决，但现在情况恰好相反。其次，信访不应该脱离法律轨道，领导在处理问题时不能无条件地迁就，从而破坏法律原则。对于不懂法的老信访户，信访部门可以通过开听证会，请专家或法律人士给信访户做解释。
新京报：有的地方信访部门工作人员出现一些违法行为，比如截访限制人身自由。怎么杜绝这些违法行为？
姜明安：对于信访维稳人员在工作中出现的违法行为，要发现一起处理一起。有些地方领导对这种违法行为睁一只眼、闭一只眼。杜绝信访工作中的违法行为，要从依法治国的角度考虑，让官员做到依法执政，信访工作本身应该做到法制化。
关于涉法涉诉信访
行政诉讼法有望扩大可诉范围
新京报：这一轮信访制度改革，中央提出要把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。如何评价？推进改革的难点在哪里？
姜明安：对于涉法涉诉信访如何纳入法治轨道，各级司法机关正在推进，总体上看有一些进步。
习近平总书记说过，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。我认为，现在很多人缺乏基本的法律知识，今后应该加强普法，提高老百姓的整体法律素质。
新京报：很多信访案件涉及“民告官”，但这类行政诉讼往往存在“门难进、案难审、判难胜、诉难息”等问题。行政诉讼法草案10月底将提交全国人大常委会进行三审，你对破解上述难题有何建议？
姜明安：行政诉讼法的修改有一个非常重要的问题，就是可诉范围。按照现行行政诉讼法，公民可就行政机关的具体行政行为提起诉讼，不能就行政机关的抽象行政行为提起诉讼，包括行政法规、行政规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等，都被划为行政诉讼的“禁区”，因此大量由行政行为引发的纠纷不能顺利进入司法程序。行政诉讼法草案二审稿，将抽象行政行为也纳入可诉范围。
我建议，扩大可诉范围，可以采取“负面清单”的方式，凡是法律没有禁止起诉的行政行为，都应允许向法院起诉。如果规定得模模糊糊，“信访不信法”的问题就很难解决。
关于信访制度设计
信访机构太多不利于案件受理
新京报：有一种观点认为，现行信访制度与法治精神是天然矛盾的，你怎么看这个观点？
姜明安：我不完全认同这个观点。信访的主要功能是接受群众提出的建议、意见或者投诉请求，而不是处理案件。如果信访部门整天处理案子，信访局就成了法院，这是违背法治精神的，所以中央提出涉法涉诉信访要纳入法治轨道。
实践中，确实有一些矛盾通过法律渠道解决不了。比如，过了诉讼时效法院不受理的案件、部分合法但不合理的问题，这些矛盾可以通过信访渠道解决，所以说信访制度是对法律渠道的补充。在处理一些矛盾上，信访可以做一些变通，但法律不能变通。
新京报：四中全会专题研究“依法治国”。你认为，对于信访制度应做怎样的顶层设计？
姜明安：现行信访工作中存在的问题，包括引发信访的很多社会矛盾，都是不依法执政、不依法行政造成的。比如征地拆迁，如果政府能做到依法行政，矛盾也就解决了百分之七八十。四中全会如果能解决党依法执政、政府依法行政、法院依法公开独立行使审判权的问题，这就为化解信访难题打下基础。不把这些处理好，就很难根本解决信访问题。
新京报：你还期待信访领域的哪些改革？
姜明安：现在的信访部门过去分散，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院及相关部门都设信访机构。
比如，除了国家信访局，各部委也都有自己的信访办，信访机构太多不利于案件的受理。应该对目前过于分散的信访机构进行整合，保证一个层级设置1-2个信访机构就可以。
新京报首席记者 关庆丰
