2013年3月26日，浙江叔侄奸杀冤案获平反后，张高平（左）和侄子张辉向记者讲述这些年的遭遇。当年5月17日，浙江省高院共向叔侄二人支付国家赔偿221.14万元。图/视觉中国
建立追偿实施机制，规定追偿金额最高不超过上一年度国家公布的职工年平均工资2倍
在近年来一系列国家赔偿案件引发关注和讨论的同时，一部旨在完善相关机制、让国家赔偿工作更具可操作性的地方规章“悄然上线”。
这部名为《浙江省国家赔偿费用管理办法》（下称办法）的文件将于今年3月1日起正式施行。值得关注的是，在当前对冤假错案“始作俑者”问责不尽如人意的背景下，办法对责任人如何追偿、追偿标准等作出了突破性规定。
如在《国家赔偿法》的基础上，办法明确提出国家赔偿费用的追偿比例根据违法性质、损害后果以及被追偿人过错程度等因素确定，追偿金额最高不超过国家公布的上一年度职工年平均工资的2倍。
有评论认为，这样的规定更方便在司法实践中执行，“让司法正义体现在每一处细节。”
设立追偿制度成办法最大亮点
“当时的背景是浙江出了几个案子，包括张氏叔侄案，省一级的财政赔了几笔钱，费用比较大，领导就关注了这个问题。这么一大笔钱赔出去，办案的人不承担点责任？人大代表和政协委员中也有议案提案，要规范国家赔偿管理，关注背后追责问题。”浙江财经大学法学院张旭勇教授是当时国家赔偿费用管理办法课题组的负责人，他告诉新京报记者，课题组从2014年暑期开始着手起草办法。
浙江省政府法制办相关负责人此前接受采访时，谈到国家赔偿在具体实施中遇到的困难，包括国家赔偿经费财政预算安排普遍不足、赔偿义务机关与财政部门在费用支付环节上职责不清、对责任人追偿追责难等。
在浙江省政府法制办官方公号发布的“权威解读”中，办法最大的亮点被认为是对国家赔偿案件责任人依法实行问责、追偿制度，并建立追偿实施机制。
其实，《国家赔偿法》对追偿制度已有规定，但现实问题是启动难。
在中国政法大学法治研究院院长王敬波看来，追偿难一直是国家赔偿制度中的难点，其原因在于责任界定困难，同时过度强调追责可能会影响工作人员的执法积极性。与之矛盾的是，不追偿又可能导致执法人员滥用职权。
据张旭勇介绍，课题组调研过程中去了五六个地市、七八个县，每次调研都会叫上政府法制办、法院、检察院、公安、城管、税务、工商等职能部门或机构，但“调研过程中，没有一个人提到国家赔偿中曾有过追偿案件。”
为了让追偿能够启动，办法规定财政部门在支付国家赔偿费用之后，不管是否要追偿，国家赔偿义务机关都要作出决定。张旭勇称，这样的设定旨在约束和激励国家赔偿义务机关及时、积极地行使追偿权力。
“不能不追偿，但要有限度”
追偿金额不超过国家公布的上一年度职工年平均工资2倍，做到这种“精准定位”并不容易。
要考虑追偿力度，也要顾及对执法公务人员的影响。“公务员收入比较低，如果追偿力度太大是否会打击工作积极性？”为此，课题组在最初设计办法时作了规定，最高上限是公务员工资的2倍。
工资收入又如何界定？是否包括绩效？办法后来又明确为国家公布的上一年度的平均工资。这样规定的目的是为了提高追偿制度的操作性，避免在具体执行中出现争议。
浙江省法制办相关负责人在“权威解读”中也提到，对相关人员追偿是为了促使他们更慎重地依法办案，但追偿的额度不能上不封顶，应当考虑责任人的承受能力等多种因素。
去年8月，浙江省政府法制办会同省财政厅就办法召开立法专家论证会。一位参与了论证的专家向新京报记者回忆：“当时的专家论证稿规定就是2倍，论证会上大家对这个标准还比较认可。”
曾讨论在国家赔偿外增加经济赔偿
去年8月19日，浙江省政府法制办就办法草案公开征求意见。到2016年12月浙江省政府常务会议审议通过，办法内容有不少调整。
草案征求意见稿规定，赔偿义务机关应当自财政部门告知已支付国家赔偿费用之日起30个工作日内作出追偿或不予追偿的决定；这一期限最终被放宽为“60日”。
张旭勇告诉新京报记者，这一变化主要考虑两个因素：与国家赔偿金要15日内支付相比，追偿的紧迫性不是特别明显；追偿的情形在实践中较复杂，要不要追、责任人有无重大过失、涉及相关领导如何处理等都要考虑。
近年来被平反的几起重大冤假错案中，当事人被改判无罪后提出的国家赔偿数额和最终获得的数额往往有较大差距。
上述参加论证的专家告诉新京报记者，最初的办法曾规定，经同级财政部门同意，可以在数额上适当进行经济补偿，“现在国家赔偿是法定赔偿，赔偿标准较低，调研中有人提出，如果赔偿数额明显低于实际损失，能否另外给予经济补偿。”
但最终，这一条款被拿下。这位专家称，讨论时此条的争议较大，国家赔偿标准是国家一盘棋，如果增加经济补偿，意味着浙江省的国家赔偿要高于其他地方，影响法的统一性；另外，能否由国家财政出钱对赔偿请求人进行经济补偿，应当由人大决定，政府规章直接规定并不合适。
为解决追偿难，专家论证稿最初除了规定赔偿义务机关要依法作出赔偿决定外，还要求赔偿义务机关就国家赔偿的项目、标准、依据等事项向社会公布。这一规定最终也未出现在办法中，上述专家分析，办法最初的适用范围不包括刑事赔偿，所以这样规定是适当的；当将适用范围扩大到刑事赔偿时，若保留该规定，就意味着政府通过规章给予法院和检察院以公开义务，这在立法权限上是不充分的。至于行政赔偿义务机关对前述信息的公开，可以通过《政府信息公开条例》进行规范。
“面对的困难，是制度配套问题”
张旭勇在接受记者采访时表示，调研和起草修改的过程中，面临的困难不仅是法律上的问题，还有相关法律制度和实践中的一些做法对国家赔偿的制约与影响。
赔偿费用具有公共性和法定性，要严格审核及追偿。但在实践中，一些违法行政行为发生后，有些赔偿并没有通过正规的国家赔偿途径，而是私下解决，“如果财政和审计不严格，地方政府对财政预算管理不严格，国家赔偿的管理办法制定得再好，都毫无意义，因为它从别的渠道赔付后，躲开了国家赔偿费用管理制度的约束。”
据媒体报道，清华大学法学院教授张建伟在近期一次研讨会上也提出，多起冤案国家赔偿存在两种方式，一种是依照《国家赔偿法》作出赔偿决定；另一种“暗补”则是在国家赔偿决定之外，再给当事人额外的补偿，以此达到息事宁人的目的。
《浙江省国家赔偿费用管理办法》一周后实施，谈到它可能发挥的作用，主持了课题研究的张旭勇表示：“单靠一个办法不能解决全部问题，这其中涉及制度的配套，实践中国家赔偿与司法救助的关系等问题也还有些模糊，所以对它的实施效果不能太乐观。法律设置得再巧妙，如果从源头上出了问题，违法行为的赔付直接从国家赔偿的渠道溜走了，那也就没有办法了。”
王敬波则认为，办法在国家赔偿费用管理及追偿设计上虽不乏亮点，但由于政府规章本身的局限性，很多问题无法深入，“比如目前争议较大的精神损害赔偿如何确定、追偿责任如何认定等，这些问题在地方政府规章层级上要做出更加明确的规定不是很现实。”
参与论证的专家也称，涉及追偿的问题，讨论中也曾“纠结怎么判断重大过失，后来发现还是交给实践，逐步积累经验比较好。”
对于张旭勇来说，他最大的期望是赔偿要及时足额，要专门安排赔偿费用；另外也希望我国长期处于冬眠状态的追偿程序能被激活，提高公务人员执法水平。
采写/新京报记者 王梦遥
