▲图片来源：新京报网
文 | 柯锐
近期，由《中国科学院院刊》（2020年第7期）发表的一篇名为《“十四五”时期，如何优化我国的行政区划设置？》的文章建议，将深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市。
虽然该文一名作者随后对媒体表示，这篇论文中的观点仅是一家之言。但是直辖话题，仍然引起了热议。
5年后，深圳、青岛、大连再次被点名
这篇文章说，设立直辖市，缩小大省管辖幅度，推进扁平化管理。配合国家“一带一路”倡议和城市群发展战略，支持深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市，充分发挥优势地区增长极、稳疆固边、带动区域发展的作用。
文章的两位作者来自中国科学院地理科学与资源研究所、中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室。公开资料显示，《中国科学院院刊》是中科院主管、主办的以战略与决策研究为主的智库类期刊，向国内外公开发行，其定位为“国家科学思想库核心媒体”，是中国科学院国家高端智库建设的重点媒体平台。
发文刊物和作者具有的“中科院”这一要素，使得这次的直辖扩容议题显得“高大上”，再次引起舆论关注。
其实，对于增设直辖市的讨论，在网络上从来没有停歇过。各种论坛、贴吧里，总有网民津津乐道。只是当这种观点在官方媒体上出现，才会激起舆论涟漪。
2015年8月20日，署名为国家行政学院“优化行政层级与行政区划研究”课题组的文章《优化行政层级与行政区划设置势在必行》，在上海社会科学院主办的《社会科学报》头版刊发。
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文章建议，将深圳、青岛、大连升格为直辖市。将深圳、青岛、大连的行政由省管理改为国务院直管，同时通过行政区划的调整，扩大其辖区范围，缓解其资源环境和空间制约。
课题组还建议将宁波、厦门归回普通副省级城市。就是取消计划单列市设置，将宁波、厦门由单列转变为省直管理。
国家行政学院“优化行政层级与行政区划研究”课题组成员安森东当时在接受媒体采访时表示，该项目最终的研究报告出炉后，将通过国家行政学院送阅件的形式呈送中央有关机构。
不过，这个“将青岛、大连、深圳升格为直辖市”的建议在媒体报道引起一番热议后，后续无声无息了。
一个是中国科学院，一个是国家行政学院，都是重量级的机构。时隔五年，二者的升格直辖市建议都指向了深圳、青岛、大连这三座城市，只不过前者在建议中还增加了喀什。
除了这些重量级机构外，也不乏一些学者以个人名义在网络上发声，如北京理工大学经济学教授胡星斗在2007年发文提出《关于尽快将深圳青岛大连等城市设为副省级直辖市的建议》。
计划单列市困境中谋求蝶变？
深圳、青岛、大连，这三者，除了都是经济实力强劲的沿海城市外，还有一个共同的身份：计划单列市。
这是一个有着历史感的词汇。它出现在20世纪80年代。彼时，国家为了改革发展需要，让一些大城市在国家计划中实行单列，享有省一级的经济管理权限。
计划单列市一度多达14个，走过30多年历程后，剩下现在的5个：深圳、厦门、宁波、青岛和大连。
这些单列市在省内的地位十分突出，其四套班子的一把手为副省级。
还有一点更重要的是，它们的财政与中央挂钩，由中央财政与地方财政两分。实际执行中，计划单列市有时仍会向所在省区上缴一定的财政收入，即“单列不脱钩”。
长期以来，这五个单列市无论是在经济发展速度，还是在实力以及名气上，有的甚至比所在省的省会城市还胜出一筹。
深圳、青岛、大连这三个城市里，作为国际性一线城市的深圳实力最强，在国内城市位列第一梯队。
其次，青岛是山东经济中心，也是国家重要的现代海洋产业发展先行区、东北亚国际航运枢纽、海上体育运动基地，区位优势明显。
大连则是中国北方沿海重要的中心城市、港口及风景旅游城市，是东北地区最重要的综合性外贸口岸。2019年，大连经济总量位居东北三省城市之首。
这三个城市经济发展速度有快有慢，但整体实力不差。升格设立直辖市，可以理解为这些城市自身实力的冲动和诉求。
除此之外，可能也与这些城市近些年面临的发展制约和扩张困境有关。
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身为副省级的单列市，虽然享受省级的经济管理权，可谓是千百个城市中的“天之骄子”，但在时代的浪潮中，它们的特殊地位也并非总能保证其要风得风、要雨得雨。随着时间的推移，其能享受的政策红利和资源优势，已经褪色了。
随着近些年“强省会”战略的推进，这些单列市在省内的地位难免受到影响。
山东、辽宁近些年的强省会方案推进很清晰，省会济南、沈阳的发展势头较好，而青岛和大连的表现则差强人意。
前不久公布的2020年上半年全国各大城市GDP排行中，除了深圳继续保持领先优势位居第三外，青岛和大连排名分别为14位、27位，和去年的排名差不多，表现一般。其中，大连还落后于西南的昆明。
虽然深圳仍然保持有领先广州的实力，但是，深圳的扩张并不顺利。例如，土地不足就是其扩张的短板。
在既有的行政区划格局下，纵然是单列市，其版图的扩张也不如省会。
有“飞地”之称的单列市，一方面，其收入不归省管，另一方面，给单列市的地盘和资源多了，给省内其他地区的会减少。在当前省域比拼激烈的格局下，单列市与所在省区存在某种程度的隐性竞争，恐怕也是事实。
此外，近些年国家中心城市的概念大热，客观上也使得单列市的光芒暗淡不少。
在激烈的竞争中，单列市有快速发展的冲动。要解决发展约束，升格直辖市或许被人认为是一个不错的路径。
一旦成了直辖市，行政地位与省相同，随着地位发生质的飞跃，其可以享受的资源，就绝非计划单列市可比了。
这一点，从曾经也是单列市的重庆升格直辖市就可以看出来了。
1997年，重庆脱离四川，上位直辖，在国家层面的资源配给支持下，城市发生了脱胎换骨的变化。
如今，在这三个单列市升格直辖市的建议里，是不是也有这样的需求逻辑呢？答案也许并不难猜。
这三城之外的喀什，此次出现在升格直辖市的论文中，应与其地处南疆的特殊地理位置有关。至于其经济实力，与另三城不可同日而语。
直辖不是发展的唯一选择
直辖是会带来好处。
正如中国科学院院刊的这篇文章《“十四五”时期，如何优化我国的行政区划设置？》指出的，设立直辖市，可以缩小大省管辖幅度，推进扁平化管理。
直辖市的优势不仅仅在于税收优惠，而在于权力下放。
升格直辖市，的确能够迅速成为经济发展的兴奋剂。当年，海南设省、重庆直辖后掀起的发展高潮，至今仍给人巨大的想象空间。
然而，升格直辖市，真的是这些单列市未来发展的最好选择吗？
答案未必是确定的。
世界城市化经验说明，以中心城市引领城市群，将是未来城市发展的趋势化路径。
通过"以点带面"，中心城市带动周边城市群落，通过高铁、高速公路、地铁等快捷交通方式连接这些城市，打造特大型城市群（城市圈），将是中国城市化的路径。
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目前，我国有20多个城市群。在城市群发展中，中心城市的功能将会越来越重要。
这给人启示，增设直辖市或许不是未来发展的主要趋势，而发挥中心城市辐射力和带动功能，或者适当调整现有某些不合理的行政区划格局，将相邻城市整合成超级大城市，发展经济圈、城市群，才是未来更重要的模式。
换句话说，在今天继续强调增设直辖，有以行政等级争取资源的陈旧思维之嫌。在城市现代化进程中，直辖固然重要，但已不是非此不可了。而海南设省、重庆直辖的巨大成效，到今天也未必会重演。
未来，即使有城市升格直辖市，也应该会遵循这几个原则：有利于“一带一路”、长江经济带和京津冀协同发展的国家三大战略的实施；有利于推进区域发展、推进西部开发，进而促进国家均衡发展；有利于政府层级改革、减少行政成本。
所以，这个将深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市的点子，未必是好点子。
□柯锐（北京媒体人）
编辑：李碧莹 校对：刘军
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